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Febrero 15 de 2013
Boletín del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, dirigido a sus estudiantes, profesores y amigos

JUAN FEDERICO PINO*

El domingo leí la entrevista realizada al ex vicepresidente Francisco Santos y a pesar de que creía que ninguna de sus propuestas podría sorprenderme después de que aconsejara cándidamente que el Estado electrocutara a los estudiantes, el ex me volvió a sorprender. En esta ocasión, propuso que Colombia debería escuchar las voces de las provincias. Pese a la leve similitud del nombre con una colección de vallenatos de Carlos Vives, al leer el resto de la entrevista comprendí que nuestro querido ex vicepresidente no se refería a un tema musical, sino a la posibilidad de reformar la estructura territorial del Estado colombiano, que actualmente es unitaria descentralizada, hacia una de carácter federal. Obviamente, si el éxito de esta reforma está ligada al éxito electoral de Francisco Santos, lo más probable es que ésta, como muchas otras de igual calado e idoneidad, quede sólo en palabras y se disuelva en la nada.

Sin embargo, la voz del ex no está sola, diferentes sectores políticos y económicos del país continuamente denuncian la preponderancia e injerencia del ejecutivo nacional sobre los diferentes órdenes territoriales del Estado y la necesidad de modificar las relaciones entre el centro y las regiones, en beneficio de estas últimas. En este momento recuerdo, específicamente, dos episodios que permiten ejemplificar esta doble tensión. El primero fue la aprobación y posterior implementación de la ley de regalías de 2012, que despertó fuertes críticas por parte de las regiones que antes eran beneficiadas. La mayoría de éstas acusaron al gobierno nacional de re-centralizar los recursos y recortar la autonomía de las regiones en contra del espíritu de descentralización de la Constitución de 1991. El segundo caso fue el Voto Caribe que, promovido por políticos (parlamentarios y gobernadores), buscaba impulsar una mayor autonomía de los departamentos, ya que según ellos: “La región Caribe ha sido rezagada por el Centralismo en Colombia”, por lo que era necesario que las regiones se constituyeran en cuerpos administrativos y políticos autónomos.

Estos dos eventos permiten evidenciar que la propuesta de federalizar al país no carece completamente de aliados y que sus argumentos tienen peso. Durante la mayor parte del siglo XX Colombia se caracterizó por ser un Estado unitario, donde las unidades subnacionales, en su gran mayoría, cumplían un rol netamente administrativo y operativo al ejecutar los planes y proyectos diseñados desde el nivel central. En cambio, la autonomía de las unidades administrativas subnacionales es algo relativamente nuevo en el país. Ésta se comenzó a implementar en las dos últimas décadas con las reformas de descentralización y la Constitución de 1991, que convirtieron al Estado colombiano en uno de los más descentralizados del continente.

Después de casi veinte años de descentralizar al Estado, las relaciones y responsabilidades entre los diferentes niveles territoriales continúan siendo difusas y, en algunos casos, conflictivas. Mientras que desde el nivel central se señala la inoperancia y corrupción de algunas regiones, varios sectores políticos de las mismas denuncian que el esquema institucional actual no es garante de la autonomía regional y local, y exponen la necesidad de reformarlo.

En este contexto, la idea de Francisco Santos permite llamar la atención sobre un aspecto de esta compleja temática, más específicamente, la costumbre de formular reformas institucionales homogéneas desde el nivel nacional para regular y modificar una diversa gama de realidades subnacionales que se desarrollan en contextos institucionales, sociales y políticos que pueden ser heterogéneos entre sí.

Los indicadores del Departamento de Planeación Nacional y los de Trasparencia por Colombia permiten ejemplificar esta idea. Si bien la descentralización ha permitido un significativo avance de la cobertura de los servicios públicos a nivel municipal (Maldonado 2001), una mirada desagregada de estas unidades subnacionales indica que estos avances presentan una distribución desigual a nivel territorial. Según el Departamento de Planeación Nacional (DNP) en el 2010, mientras que el 44% de los municipios tenía un desempeño sobresaliente en la prestación de servicios básicos, en el 34% se registró un desempeño bajo y crítico. Estos indicadores evidencian que no todos los municipios, incluso los que en teoría tienen la misma estructura y capacidades administrativas, presentan similares patrones de desarrollo.

Lo preocupante de esta situación es que estos patrones de desarrollo parecen ser endémicos, es decir los municipios con peores indicadores de cobertura de servicios públicos corrupción e ineficiencia en la ejecución de recursos no presentan una mejoría y son proclives a empeorar en el tiempo (Departamento Nacional de Planeación. 2006). Por su parte, los municipios que presentan mejores, normales o sobresalientes, niveles de desempeño institucional tienden a mantenerlos y mejorarlos.

Esta problemática la podemos ver reflejada en el balance que han realizado diferentes investigaciones sobre los impactos negativos y positivos de la descentralización política, económica y administrativa. Mientras que unas señalan los grandes avances en cobertura social, calidad en la prestación en los servicios y participación política (Maldonado 2001; Departamento Nacional de Planeación 2002); otras resaltan la corrupción, la cooptación armada de las autoridades locales y el aumento sin precedente de la violencia política (Sánchez y Chacón 2005; Eaton 2006).

Con base en lo anterior se puede especular que existen tres tipos de comportamiento por parte de los municipios colombianos. Un primer grupo de municipios que ha conseguido mejorar significativamente sus indicadores (incremento en la prestación de servicios públicos, lucha contra la corrupción, gobernabilidad) en los últimos años, otros que han presentando un rezago significativo respecto a los primeros, pero mal que bien avanzan poco a poco; y un tercer grupo donde la capacidad institucional y, por ende, las condiciones de vida de sus habitantes han venido presentando un progresivo deterioro.

Las características de este grupo permitirían hacer una analogía entre su situación y el concepto de trampas de pobreza. Este último hace referencia a aquellos hogares que sistemáticamente enfrentan dificultades para lograr niveles mínimos de bienestar a través del tiempo, por lo que están sujetos a situaciones de privación persistente. En este orden de ideas, estas trampas pueden describir a municipios  que no tienen la capacidad institucional o política de romper los ciclos de corrupción e ineficiencia administrativa que han estado experimentando los últimos años.

La heterogénea distribución de las capacidades institucionales que registran las unidades subnacionales en el país deben incorporarse al debate sobre la funcionalidad e idoneidad del régimen territorial, así como a futuras reformas que busquen modificarlo o cambiarlo. Los debates en abstracto sobre incrementar la autonomía política, administrativa o económica de las unidades subnacionales, no tienen mucho sentido si no se parte del supuesto de que los cambios institucionales van a tener resultados diferenciados en el territorio, y que en algunos casos pueden agravar las problemáticas que enfrentan y padecen algunas regiones. Las palabras del ex vicepresidente reflejan, paradójicamente, un fuerte sesgo centralista al proponer reformas homogéneas de transformación institucional desde el nivel nacional, al tiempo que ignora las diversas realidades regionales y locales que tiene Colombia en su esfera subnacional.

*Estudiante del doctorado en Ciencia Política, Universidad de los Andes

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